संघीयता, नेपालमा यसको कार्यान्वयनमा देखिएका समस्या र भावी असर

-शेरबहादुर बिष्ट 
संघीयताको सैद्धान्तिक कुरा गर्दा यो एक राजनीतिक प्रणाली हो। जसमा देशको सार्वभौमसत्ता र अन्तर्निहित अधिकार केन्द्र तथा अन्य तल्ला तहका सरकारहरुबीच सन्तुलित ढंगले वितरण गरिन्छ। यस्तो वितरण तथा बाँडफाँड कुनै ऐन नियमको आधारमा नभई मूलभूत कुराहरु संविधानबाटै व्यवस्थित गरिएको हुनाले यसलाई संविधानवाद तथा सम्झौतावादमा आधारित प्रणाली पनि भनिएको छ। सारमा एउटा मूलकेन्द्र र अन्य उपकेन्द्र वा एकाइहरु भएको शासन प्रणालीलाई संघीय प्रणाली भनिने गरिन्छ।

आज विश्वका २५ बढी देशहरुमा संघीय शासन प्रणाली छ। विश्वको झन्डै आधा जनसंख्याको ४० प्रतिशत हिस्सा संघीयतामा रहेको छ। यस्तै विश्वका करिब ७० प्रतिशत देशहरुले यो वा त्यो प्रकारका संघीय स्वरुपलाई आत्मसाथ गरेको पाइन्छ। भारत, पाकिस्तान, अमेरिका, अष्ट्रेलिया, क्यानाडा, जर्मनी, रुस, ब्राजिल, इराक समेतका ठूला देशदेखि वेल्जियम, अष्ट्रिया, स्विटजरल्याण्ड, मलेसिया, माइक्रोनेसिया, सुडान, दक्षिण अफ्रिका नाइजेरिया तथा सेन्टकिट जस्ता साना देशहरुमा आज संघीयताको अभ्यास भइरहेको छ। एक हिसाबले भन्ने हो भने यो व्यवस्थालाई सफल नै मान्नुपर्छ। यद्यपि केही देश असफल भएका पनि छन्। क्यामरुन, माली, युगाण्डा र इण्डोनेसियाले एकपटक संघीयता अपनाई एकात्मक व्यवस्थामा फर्किएका उदाहरण पनि छन् भने युगोस्लोभाकिया, सोभियत रुस र चेकोस्लोभाकिया जस्ता देशमा यो व्यवस्था विघटन भएको पनि पाइन्छ। एकताका सन् १९६५ सम्म मलेसिया र सिंगापुर संघीय स्वरुपमा एकैठाउँमा थिए तर लामो समयसम्म टिक्न नसकी सिंगापुर मलेसियाबाट छुट्टिएर स्वतन्त्र एकात्मक राज्य प्रणाली कायम भएको थियो। मलेसियाले संवैधानिक राजतन्त्र सहितको संघीयतालाई आत्मसाथ गरेको थियो जुन संसारकै नौलो मोडेल हो र हालसम्म विद्धमान छ।

विश्वमा संघीय राज्यहरुको निर्माण, राज्यहरुसँगै आउने विधि र राज्यलाई सँगै राख्ने विधि गरी दुई किसिमले भएको पाइन्छ। पहिलेका स्वतन्त्र राज्यहरुले आपसमा समझदारी, सम्झौता वा सन्धी गरेर संघ निर्माण गरेका थिए। यस्तो संघीय राज्याहरुमा संयुक्त राज्य अमेरिका, स्विट्जरल्यान्ड, अस्ट्रेलिया, सोभियतसंघ लगायतका पुराना संघीय राज्यहरु पर्दछन् यसलाई राज्यहरुसँगै आउने विधि पनि भनिन्छ। भने, अर्को पहिले एउटै एकाइको रुपमा शासित हुँदै आएको एकात्मक राज्यहरुलाई विभिन्न उप–एकाइहरूमा विभाजन गरी केन्द्र र प्रदेशबीच पछि अधिकारको बाडफाड सहित संरचना खडा भएका थिए। 

यस्तो संघीय राज्यहरुमा भारत, बेल्जियम, स्पेन, अस्ट्रेलिया आदि छन्। यसलाई जातिगत, भाषिक एवं धार्मिक, भौगोलिक विविधता बीच राज्यलाई खण्डित हुनबाट जोगाउन राज्यलाई सँगै राख्ने विधि पनि भनिन्छ। त्यसैले संघीयतालाई जाति, भाषा, संस्कृति, इतिहास र विविधता सम्बन्धी समस्यालाई सम्बोधन गर्ने सबैभन्दा राम्रो राज्ययन्त्र मानिन्छ। विश्वका संघीय राज्यहरुलाई हेर्दा आज सम्मका संघीय मुलुकहरुले विभिन्न सिद्दान्त र आधारमा रही संघीय प्रणाली अपनाएको पाइन्छन्। जस्तैः बाहिरी देशको आक्रमणबाट बच्न एक ठाउँमा आउने सिद्दान्त, विभाजन हुन आँटेको मुलुकलाई एकता गरी राख्ने सिद्दान्त, जनजातिय साँस्कृतिक बहुलतालाई सम्बोधन गरी मुलुक भित्रका उत्पीडित तथा अल्पसंख्यकहरुलाई राज्यको संयन्त्रहरुमा समावेश गर्ने सिद्दान्त र केन्द्रिकृत राज्यको शक्तिलाई विकेन्द्रिकरण गर्न संघीय प्रणालीमा जाने सिद्दान्त। भने, आधारहरुको कुरा गर्दा सबै मुलुकहरुमा संघीय प्रणाली अपनाउने आफ्नै आधारहरु हुन्छन्। तर कस्तो आधारबाट संघीयतामा प्रवेश गर्दा उपयुक्त हुन्छ भन्ने कुरो महत्त्वपूर्ण पक्ष हो। संयुक्त राज्य अमेरिकाले व्यापार प्रवद्र्धन र राष्ट्रिय सुरक्षाको जगेर्ना गर्न नियन्त्रण र सन्तुलनको राज्य संरचना गरेको थियो।

स्विटजरल्यान्डमा साँस्कृतिक विविधतालाई सम्बोधन गर्न संघीय प्रणालीको निर्माण गरिएको थियो भने जर्मनीमा राजसत्ताको शक्तिलाई सन्तुलन गर्न शक्ति साझेदारीको निम्ति संघीय प्रणाली अपनाइएको हो।  वेल्जियममा भाषा र साँस्कृतिक पहिचानको कारण राष्ट्रलाई विखण्डन हुनबाट जोगाउन संघीयताको अवलम्बन गरिएको हो। नेपालमा पनि संघीयताको बहसको सुरुवाती चरणमा पहिचान र सामथ्र्यलाई आधार मानी संघीय प्रणाली अपनाइने छ भनिए पनि हाल समन्वय, सहकारिता र सह–अस्तित्वमा आधारित रहेर विविधता व्यवस्थापन गरिएको पाइन्छ। संविधानसभाबाट वि.सं. २०७२ सालमा संविधान जारी भएपश्चात हाल संविधानतः तीन तहको सरकार (संघिय, प्रदेश र स्थानीय) क्रियाशील रहेका छन्। संविधानले सबै प्रकारका भेदभाव र असमानताको अन्त्य गर्दै सम्पूर्ण नेपालीलाई सार्वभौमसत्ता सम्पन्न बनाई आर्थिक समानता, समृद्धि र सामाजिक न्यायको सुनिश्चितता गर्दै समतामूलक समाजको निर्माण गर्ने र लोकतान्त्रिक मूल्य मान्यतामा आधारित समाजवादप्रति प्रतिवद्ध रही समृद्ध राष्ट्र निर्माण गर्ने परिकल्पना गरेको छ।

विश्व संघीयताको विशेषतालाई हेर्दा दुई तहको सरकारको व्यवस्था गरिएको पाइन्छ। तर हामीकहाँ तीन तह छ। तीन तहको सरकारहरुमध्ये स्थानीय तह भनेको जनताको सबैभन्दा नजिकको सरकार हो। जहाँ असिमित अधिकार प्रत्यायोजन गरिएको छ। प्रत्यक्ष जनतासँग जोडिएर रहेकाले प्रदेश सरकार र संघीय सरकारलाई भन्दा स्थानीय सरकारलाई जिम्मेवारी अलि बढी नै भएको हो कि जस्तो अहिलेको काम गराई र भोगाईबाट प्रष्ट भएको छ। सँगसँगै समस्या र चुनौतिहरुको त कुरै नगरौ।

किनभने जनताको नजिकमा वडा सदस्यहरु छन्, वडा अध्यक्षहरु छन्, वडा कार्यालय छन्, पालिका प्रमुखहरु उपप्रमुखहरु पनि छन् र सिंगो पालिकाहरु छन्। निक्कै लामो समयसम्म केन्द्रीकृत तथा एकात्मक राज्य प्रणालीको शासन व्यवस्था अन्तर्गत सञ्चालित स्थानीय निकायहरुले हरेक नागरिकहरुको आर्थिक, सामाजिक, भौतिक र राजनीतिक अवस्थाको क्षेत्रमा खासै चासो गरेको नदेखिएको, श्रोत साधनको खोजी तथा उचित व्यावस्थापन त परै जाओस् सामान्य आधारभूत आवश्यकतासम्मको पनि बेवास्ता गरेको देखिन्छ। 

सामाजिक न्याय र समानतालाई नजिकबाट नियालेर हेर्ने हो भने त अवस्था झन साँच्चिकै दयनिय एवं कहालीलाग्दो नै छ। नेपालमा वर्गीय, जातीय एवं भाषिक विभेद र असमानता व्याप्त थियो जसलाई सम्बोधन गर्न नसके मुलुक लामो वर्गीय एवं जातिय द्वन्दमा फस्ने स्थिति सजिलै आंकलन गर्न सकिन्थ्यो। त्यस्तै नेपालको विगत लामो एकात्मक केन्द्रीकृत शासनका कारण मुलुकमा क्षेत्रीय विभेदले सीमा नाघेको अवस्था थियो जसलाई सम्बोधन नगरी नेपालको समग्र विकास सम्भव छैन भन्ने सबैको ठम्याई सबैको थियो। 

विगतमा एकात्मक शासनका कारण केन्द्रमा भएको शक्तिको केन्द्रीकरणले मुलुक भनेको काठमाडौ मात्रै हो। अरु यसका उपनिवेश मात्र हुन् भन्ने जनतामा गहिरो प्रभाव परेको थियो। त्यसैले जनताको तल्लो तहसम्म अधिकारको पत्यायोजन र स्थानीय जनतामा सार्वभौमसत्ता व्यवहारमा नै हस्तान्तरण गर्न नेपालमा संघीय राज्य प्रणाली आवश्यक ठहरी लोकतन्त्र, गणतन्त्र र धर्मनिरपेक्षलाई संस्थागत गर्दै एकात्मक राज्यले आदिवासी जनजातीहरुको भाषा, लिपी, धर्म, सस्कृति (पहिचान)लाई मेटाउँदै आइरहेको छ। कतिको त समग्र पहिचान नै विलय हुने अवस्थामा पुगेकोले उक्त पहिचानहरुको समेत संरक्षण र विकास एवं सबै विभेदको अन्त्य गर्नका लागि पनि नेपालमा संघीयताको अपरिहार्यता थियो भनेर बुझ्न सकिन्छ। राज्यको पुनर्सरचनासँगै संघीय शासन व्यवस्थामार्फत हरेक नागरिकले आज यी उपलब्धीको कति प्रयोग गरे।

त्यो समीक्षाको विषय बन्ला तथापि नागरिकहरुले सेवा, सुविधा र सुशासनको क्षेत्रमा धेरैनै परिवर्तनको अपेक्षा गरेका थिए। त्यसमाथि घरघरमा सिंहदरबारको नाराले नागरिकको मन मस्तिष्कमा अलि वडी नै नकरात्मक प्रभाव परेका कारणले चाहिने र पाउनेभन्दा बढी नै जन–अपेक्षाहरु हुनु अस्वाभाविक होइन। यद्दपि शिक्षा, स्वस्थ्य, खानेपानी, यातायात, पूर्वाधार र अन्य सामाजिक क्षेत्र, यी यावत क्षेत्रका असिमित चाहना र आवश्यक्ताहरुलाई सिमित श्रोत साधनहरुमार्फत सम्बोधन गर्नुपर्ने  स्थानीय तहको बाध्यतालाई नजरअन्दाज गर्न सकिन्न।  तथापि यसबीचमा संघीयताप्रति निकै वितृष्णा फैलिएको पाइन्छ। एकातिर स्थानीय तहहरु निकै बेफुर्सदिला देखिन्छन् भने सामान्य अधिकार र प्रशासनिक निकायहरु प्रदेशलाई हस्तान्तरण नगर्दा प्रदेश सरकारहरु निकै फुर्सदिला देखिन्छन्। यसर्थ पनि जनप्रतिनिधिहरुका राजनीतिक अपरिपक्वता कारण तीनै तहबीच आपसी समन्व हुन नसक्दा तीनै  तहको अन्तरसम्बन्ध खतरामा परेको छ नै। कतिपय अधिकारको अस्पष्टताका कारण कतिपय मुद्दामा द्वन्द्ध समेत उत्पन्न हुने गरेको छ।

द्वन्द्व सृजना गर्ने खालका प्राकृतिक स्रोतहरुमा भूमि, वन तथा वन्य उत्पादन, तेल तथा ग्यास खनिज पदार्थ, जलविद्युत ओयाजनामा नदी र पानी प्रमुख कारण हुन्। आर्थिक तथा सामाजिक दृष्टिले हेर्दा विकासोन्मुख देशहरु अत्यधिक मात्रामा प्राकृतिक स्रोतमा निर्भर भएका हुन्छन्। विश्वको आधाभन्दा बढी जनसंख्याको सोझो सम्बन्ध र सम्पर्क प्राकृतिक स्रोत र साधनमा भएको(कृषि, माछापालन, वन तथा खनिज) हुन्छ। नेपाल राज्यको पुनःसंरचना गर्दा यसको समुचित व्यवस्थापनमा विशेष ध्यान पुर्याउनु पथ्र्यो। ताकी केन्द्र तथा प्रदेश र प्रदेश–प्रदेश र प्रदेश स्थानीय तहबीच वादविवाद र मारकाटको अवस्था सृजित नहोस्। तर त्यसो हुन नसकिएको होकी भन्ने महसुस हुन् थालेको छ। 

संविधानको धारा २३१ मा संघ र प्रदेशबीचको अन्तरसम्बन्ध, धारा २३२ मा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीचको अन्तरसम्बन्ध र धारा २३३ मा प्रदेश–प्रदेशबीचको अन्तरसम्बन्धको व्यवस्था गरिएको छ। त्यस्तै महत्त्वपूर्ण कुरा त के छ भने प्रधानमन्त्री अध्यक्ष रहने एवं गृहमन्त्री, अर्थमन्त्री र सातै प्रदेशका मुख्यमन्त्री सदस्य रहने संविधानको धारा २३४ मा व्यवस्था भएको अन्तरप्रदेश परिषद्को बैठक यसबीचमा कतिपल्ट बस्यो त्यो खोजनीय विषय छ।  उसो त अहिले संघीयता निकै खर्चिलो छ। शक्ति र अधिकारको दुरुपयोगको फेहरिस्त निकै लामो बन्नसक्छ।  अहिले अनुत्पादक क्षेत्रमा लगानी हुँदैछ। अनावश्यक संरचना निर्माण र जनशक्ति भर्नामा निकै पुँजी खर्च हुँदैछ।

यसले गर्दा देशको अर्थतन्त्रमा दीर्घकालीन रूपमा असरपर्ने देखिनुका साथै धरासायी हुने अनुमान गर्न सकिन्छ। प्रदेश र स्थानीय तहलाई पुँजीगत खर्च जुटाउन धौ–धौ पर्ने देखिन्छ भने स्थाई एवं करारका गरी विभिन्न निकायमा कार्यरत कर्मचारी पाल्न निकै सकस हुने सहजै अनुमान गर्न सकिन्छ। एकले अर्कोलाई निषेध गर्ने परिपाटी व्याप्त छ। राजनीतिक सिद्दान्त, दलगत र व्यक्तिगत स्वार्थक कारण देश र नागरिकलाई बन्दगी बनाउन र ठग्नु किन्चित स्वीकार्य हुँदैन। यदि यस्तै अवस्था विद्धमान रहने हो भने संघीयता किन र कसका लागि ? यसको खारेजी आवश्यक छैन र ? भन्ने अवाज यत्रतत्र सर्वत्र नउठ्ला भन्न सकिन्न।
चेतना भया !